本研究室對於受邀參加「太陽光電競標容量規劃及決標方式會議」深感榮幸

本研究室今天受邀擔任此一會議之法規專家

研商103年太陽光電競標容量規劃及決標方式會議,經濟部能源局十三樓會議室,102年11月14日下午二點到四點。

本研究室在出發前對於參加這一場會非常地有期待

畢竟自己這幾年在太陽光電競標制度這一塊,特別是台法制度的比較分析與實際,有相當深入的研究

且自己編輯的第一本英文專書,也將此一比較研究納入,讓台灣的法制可以跟法國法制接軌與比較

今天的會,也相當程度可以說展現了政府在與產業溝通之努力與誠意

畢竟政府是在將競標制度之制度設計元素,如免競標對象放寬、各種免競標對象容量上限等項目留白

讓業者與光電產業公會可以發表看法

這根過去一向都是先有規劃,透過行政程序法法規命令之公開程序,才可以事後表示意見之情況,有很大之不同

只可惜,簡單的說就是,今天的效果非常地不理想

基本上,所有討論,就是停在這一頁簡報,且幾乎沒有討論,產業就在盍各言爾志

這樣文不對題、牛頭不對馬嘴之溝通

真的是讓人感到非常地驚訝

因為這一群人,都是這一業界的菁英吧

若他們都無法聚焦式地理性、專業討論

而只能拋出類似NGO情緒性的論述

且不能聚焦在討論的免競標對象放寬、各種免競標對象容量上限之議題。

至少這幾天我有遇到一些產業界的人士

他們跟我表示對於這些放寬對象的關切,並詢問我的看法

我也跟他提供法國模式等借鏡

似乎產業工會,也沒有成功扮演,為他所代表的產業發生的角色

實在恐有怠忽職守之嫌!

﹍﹍﹍﹍

簡單的說,今天的出席者,可以感覺就是科技人

而本研究覺得相當遺憾的就是

科技人在做論述時,其實並不知道在參加這種場合,應該是要用「政策與法律」的這種論述與溝通模式

也就是說,科技人其實不是非常瞭解,怎麼樣將他們的科技,透過一種說理的方式,讓別人可以感同身受地接受

這也無怪乎,台灣的科技業,只能做代工,將原料、產品賣給國外

而國外的產業的附加價值,也就是他們怎麼知道跟政府好好地喬好一件事情,他們的「暴利」,就是在在這裡

亦即,台灣的科技業,往往沒有把法律或其他的策略

放在眼裡

就像台灣的工程師,可以做出全世界最好的東西,但要怎麼賣?對不起,還是要靠其他國家的人。

因為大家沒有策略,也不尊重策略

以法律來說,他們只是口口聲聲說,政府作為違法

但他們卻不知道在實踐法律策略上,應該要怎麼做?

這是很可惜的。

﹍﹍﹍﹍﹍

今天很難得的,科技人,竟然跟我提到憲法

他們說,競標制度,侵害他們憲法上的工作權,並認為我說可能競標制度在法律上站得住腳的論點,是亂講一通

但我實在不知道,他們怎麼可以對於自己的法律知識,如此地有自信

我只能說,在推動再生能源發展這一塊

其實某種程度,就是剝奪全民的財產權,來成就這些業界的工作權與財產權

自然政府在制度形成過程當中,當然要適度地把關

討論憲法問題時,也會涉及利益衡量的問題

這個問題,我不覺得有那麼簡單?

又是一個,科技人把別人的專業,看的太過簡單的例子!

雖然不敢稱自己是憲法守衛者

但至少我覺得憲法價值,在談論這些問題時,需要有一個比較全面性的論述

﹍﹍﹍

個人對整件事情的觀點

首先我先提供自己對於整件事情的觀點,但卻被林理事長打斷以致於無法完整陳述

首先我必須要說

大家通常都過度醜化了競標制度

實際上競標制度,未必不好

甚至競標制度可以做到許多比FIT更好的地方

否則,競標制度與RPS、FIT就不會成為世界各國採行的三大再生能源「主流」市場化機制

很多FIT制度作不到的

還要靠競標制度來完成

最明顯的例子,就是目前很多國家,都將競標制度,適用在離岸風力(如丹麥)、陸上風力、生質能等,就是希望能夠提供比FIT更好的保障效果

而實際運作之結果,之前OLSEN教授也提及,得標公司,得到了非常優渥的價格,反而讓老百姓怨聲載道。

也因此,一個制度好不好,重點是他的牛肉

﹍﹍﹍

那台灣競標制度的牛肉,到底夠不夠?

這就是第二個重要的問題

業者說不夠

政府與智庫都說夠

面對這樣子的兩極化論述

一個最簡單的市場指標

就是看參與競標的踴躍程度

這也是我在上個月研討會,跟德國IFOK講者辯論攻防的重要內容

我只能說,這種事情絕對不能憑直覺行事

直覺往往告訴我們

競標會造成寒蟬效應

這一個命題,不是只有台灣業者在唉唉叫,法國業者也是。(我都有引註)

但實際上是經過三年經驗的檢驗,發現,這有著混合的訊息!

也就是說,在競標制度上路的第一年,的確是如此,業者參與競標很不踴躍。

但第二年與第三年,台法都是申設情況踴躍

若沒有牛肉,牛肉不夠,只是雞肋

怎麼會一年比一年快達成目標量?

這是很令人懷疑的。

政府並沒有拿著鞭子,要求你一定要來競標

但你卻參加了?

而得標者比率也越來越下降,這代表著參與者的增加等等

這牛肉大不大塊?可能就是一個有趣的問題了

這背後是否有『口非心是』的不一致現象

似乎非常明顯!

﹍﹍﹍

我的第三點發言,則是涉及今天的主題,競標制度的改革方向:

我只能說,目前擔憂競標因為以價取勝

會不利於高品質與尖端之科技之發展

讓台灣走向代工之奴隸等等之指摘

這一點,我只能說,從法國的競標制度,可以找到一個改革方向

法國將競標對象分為創新與成熟科技兩種

或許是一種作法

第一主家族  使用「創新」科技之「地面」型設施 次家族一;次家族二
第二主家族  使用「成熟」科技之「建築上」設施 次家族三次家族四次家族五

而制度設計上,我也相當同意可以將一些比較高科技水平的放入「免競標清單」當中

如BIPV、科技較好之技術

而這一點,我覺得業界可以提供政府有什麼創新科技之清單

可以幫政府把這種清單定的更好

但似乎今天沒有達到這樣的功能

此外,制度改革方向之第二點,又是針對我建議台灣競標制度,可以朝向符合WTO、國際經貿法秩序下引進適度的保護主義

我就舉法國競標制度在 決標機制上,價格只佔了12/30,另外留了十八分,有保護主義操作之空間的碳排放報告、環保報告、計畫實施可行性、對國家整理研發之貢獻等等之不確定指標,保護本土產業之空間

不過也就在此同時與會者對此大罵

認為我在胡說八道

競標制度,怎麼會跟保護國家產業有關係

根本就是要掐死光電產業之發展

這一點我也只能說,上個月的研討會,我已經有深入的分析了,

預告一下,下一週由台經院主辦的兩場研討會,我也將討論類似的主題

至於,我針對今日主題的第三點建議

是涉及有業者提到競標容量只有容量本身

恐怕對於大小業者,或系統商,產生不公平對待

這一點也的確是法規上可以做的到的

如法國複雜競標,就有大小之分。大小都保障。

Type III. Mature PV: 162.5 MW 125 MW Sub-category 6. Ground-type PV (4.5 MW<P ≦ 40 MW)
37.5 MW Sub-category 7. Ground–type PV (4.5 MW≦)

但無奈是這樣的論點,今天並沒有辦法發言

因為L理事長,以及在場許多與會人士,阻止我繼續發言,我就做罷。

﹍﹍﹍﹍

其實我今天也是預計談論其他競標制度的爭議性話題

首先,就競標制度存廢的立場

我目前是相當支持

主要原因是,這一個制度,施行的結果,基本上可說是跌破了一堆FIT與能源經濟學者,特別是德國FIT為主之經濟專家學者之眼鏡

就如同前述,直覺上,大家會不想參加競標

但實證經驗卻是,經過了一段學習曲線之後,大家只要有利可圖,就會來搶標,且,異常地踴躍

而且,本人研究過後,發現台法制度相比

雖然很多產業抱怨台灣的競標制度 行政程序繁瑣

但有趣的就是,法國的,更繁瑣,台灣還比較親切一些

更不用說,在推動再生能源法制上,

大家忽略了所謂:「全民觀感」的效應

只想到要爆量、爆衝與暴利

殊不知,大家口口聲聲講的西班牙等國的經驗

就是因為爆衝、暴利而傷到業者長遠的利潤

短視近利,撈一票的思維是否較好?見仁見智。

而台灣競標制度,其實,不是純粹競標制度,而是一種COMBO機制,或者HYBRID之機制

這種機制,似乎可以兼取FIT與競標制度之長處,避免缺點

這種截長補短,從制度設計之觀點,似乎可以肯定

但何時是這種制度應該檢討呢?

我想,若目前政府施行後,發生「無人競標」之窘境

則政府應該就要檢討這樣機制的存廢以及對於再生能源的推動效果

但顯然,目前並非發生這樣的情況

也證實了

hybrid這種車輛的未來主流

台灣之太陽光電推廣制度,也已經搭上這趨勢!

可以兼取油、電之長處,而避免其缺點

雖然量不多,但穩健,也是一種優點

﹍﹍﹍

有光電業者,很不可思議地,反對附加費的議題

這也是我看世界各國的再生能源業者,所沒有看到的怪現象

上個月的國際研討會,我們邀請到IFOK的TOBY先生來談FIT,其實他談FIT,我覺得討論的順序,跟一般人講FIT,有點相反

基本上他提到英國工業革命,之所以成功

不是因為那些發明

而是英國人發明了,不需要用政府的錢,就可以開展公共建設投資的途徑

在之前,各國要搞公共建設,通常都是,歐洲不同國家的王之間,彼此相互借錢來做

但英國首度引進民間資本來做,也相當成功

而這也驗證德國FIT成功之處

當然優渥的費率是一個。但若沒有源源不絕的油與再生能源附加費注入,作為燃料

BMW也跑不久

故,我希望誠摯呼籲,再生能源產業,特別是光電產業,你們應該要遊說政府與立法委員,要支持再生能源附加費。因為這才是你們的燃料。

或許你們支持附加費的結果,可以成功讓政府去除掉 補貼來源之擔憂

自然可以有助於政府未來在決策過程中,考慮是否可以將制度轉向純粹FIT而非COMBO。

﹍﹍﹍

接著

競標制度廢除,或者競標制度縮小化(或增加納入更多免競標對象)

都需要配套措施

如目前再生能源查核辦公室之能力,是否能夠因應更大量的裝設案,這也是需要思考

另外,從再生能源元年的經驗,似乎可預見,很多案子,都會在每年年底前爆量做。這樣子,查核人力的配置,更是困難。

另外,我覺得有一個很重要的研究主題,也是今天一直討論的

就是我們過去一直關注的焦點

是在競標制度的行政程序 red tape之改革

但隨著免競標之範圍擴大

我想或許需要參考 歐盟的 pv legal 或wind barrier計畫(www.pvlegal.eu/ www.windbarriers.eu/‎ )

針對一般再生能源裝設的行政流程,做更大刀闊斧地檢討

也因此,免競標,不是只有頭痛醫頭腳痛醫腳而已

免競標後,若政府行政能力沒有跟著上來

capacity building 不夠

就跟再生能源發展條例元年一樣,一大堆案子都卡在行政申設流程

則免競標,也會讓業者變成一個看的到吃不到的PIE。

這也是我從法制研究,所能得到相當重要的經驗談

﹍﹍﹍

最後當免競標制度擴大

甚至,全部回歸單純FIT機制

所遇到的最大挑戰就是

「爆量怎麼處理」?主管機關萬一發現爆量時,有無臨時介入權?

你絕對不要想期待政府會如同 bruno mars之lazy song 一樣

在發生爆量時,「Cause today I swear I’m not doing anything」

各國政府,那怕是德國政府,一直口口聲聲強調投資安定性,對不起,在發生太過爆量時,臨時砍費率之情況,常常發生,已經發生N回。

這也是我法制研究,所能提供的經驗談。

法制先進大國,法律溯及既往地砍再生能源業者之福利,所在多有!

所以,如何在擴大免競標之同時,引進政府適時介入爆量條款

我覺得也是法制上可以思考的一個改革方向

這也可以讓政府提高對純粹FIT之接受度,或者擴大免競標門檻之範圍

這都是重要的配套機制

﹍﹍﹍﹍

當然影響競標制度存廢之關鍵

今天與會者最爭執的,就是競標制度的適法性

今天與會者,主張,有律師跟他們百分之百保證,競標制度一定違法。因為母法再生能源發展條例並沒有上限之設計,故透過子法或孫法引進,都一定違法

我針對這一點,是保持保留之態度

目前針對這一個違法與否,有多種說法

目前業者與律師,及幾位立委,是站在所謂違法說

而政府則站在合法說。

至於學者,有合法與違法說不同論點

至於我的見解,則是 合法與違法都有可能性,要看你比較強調哪一方面。若強調台灣法制之現況,則這樣的法律保留,似乎已經足夠也。

我倒是很樂意跟這位敢說保證違法之律師做對話

不過,不管你說、我說、他說

對不起,最後都還是要告到法院,法院說了才算

這就是憲政體制下的現實

我只是很好奇

若業者如此賭定,信心滿滿

怎麼不敢到法院定生死?若因此可以廢除競標制度,背後的商機是如此大?

莫非,律師這樣滿滿講,還是沒有信心?

似乎這樣的法律策略,也只有半套的建議

更可見,業者似乎在法律策略上不足之遺憾也

—-

接下來,我就要展現或許是中華民國大概有史以來,領出席費但最用心的專家的精神

記錄一下今天會議的點點滴滴

並希望提出一些,更貼切今天主題的建設性方案,而非謾罵攻訐

特別是就我法律知識所學範圍內

看能夠提出什麼樣有『法律兮兮』之建議

﹍﹍﹍

A與會者的發言提到

競標會讓PV發展,流於價格戰,故提出確保『品質』之訴求。

第二 其主張競標制度存在違法之問題

管見:針對這兩點,我之前論述已經回應。

__

B與會者則提到 日本與泰國沒有競標這樣的制度

很多國家,雖然有競標,但沒有總量管制。

並主張,廢除產業辦公室,才會有助於再生能源之推動。

200kW免競標之門檻(但嗣後修改為五MW)

強調銀行融資的重要性

管見以為:

  1. 競標制度之本質,就是定量系統。不可能有沒有定量之競標,這是違反概念本身。
  2. 廢產業辦公室,可能需要思考。畢竟,我們可以看到很多再生能源推動知加速,都跟辦公室設立有關。例如,風力辦公室,就順利催生了 離岸風力的一些計劃。      歐美趨勢,也都是朝向成立專責化辦公室。
  3. 免競標之門檻,其實法國就有一百MW或者 250MW的兩個門檻可以參考。
  4. 銀行融資,是業者常常會提起的障礙。但到底是否是,我似乎看到其他業者有不一樣的表情。:-)

____

C與會者,提到:

應該廢除管理要點

管見:

這顯示出對於再生能源發展條例與各國行政管理再生能源發電設備之法制意識薄弱

如前所述,各國推動再生能源還是會有管理機制

而設備管理要點,是在再生能源發展條例第四條的授權

也因此,若擅自廢除,發生 再生能源詐欺之情況

不是又指謫政府違法失責?

___

D與會者提到:

政府太多申設程序的障礙,包括電業法,並聯,審核條件,驗收方法,十五MW額度等等,不利產業發展

管見:

這一個主題,是很重要。但跟今天要討論的競標機制無關。

—-

E與會者提到:

  • 行政申設程序之障礙,特別是第一型與第三行之間等等,競標制度未有差異化
  • 第一型,應該納入免競標
  • 不同地方之免競標門檻,應該差別化對待。
  • 免競標應該給中央政府來審查,不要給地方政府。

管見:

行政程序,很多跟競標無關。是整體制度設計問題。

很多發言,仍舊是在反對整體競標制度並非今天討論主題

法國有簡易競標與複雜競標,似乎可以區分。

授權地方政府做,其實原本是給業者方便。也符合再生能源發展條例中,中央與地方分權之原則

﹍﹍﹍

F業者提到:

第一型的程序太過冗長

地面型與屋頂型之分配,太過於偏向屋頂型

管見:

行政申設程序,本應一併檢討。但並非本日之主要議題。

地面型與屋頂型之分配,我之前交大文章有分析過,管見以為,要衝量,需要靠地面型。這也是歐美的經驗。

﹍﹍﹍

林山城理事長發言:

競標制度本身對業者就是一種打壓。應該廢除。

管見:

這與本日討論主題無關,本日討論主題涉及,免競標對象。

競標制度若當真有問題,則以丹麥離岸風機競標為例,只有一家競標,導致政府重新檢討競標制度。

台灣,在二零一一年,競標制度剛上路,有引發問題。而經過兩三年的檢討後,顯然每一期競標都相當踴躍,何來打壓?

﹍﹍﹍

G業者:

廢除競標

應該先急後緩

管見:

廢除競標非今日討論主題。

先急後緩等,涉及容量分配,貼切主題。個人淺見是各種方式,都有優缺點。但支持逐步的觀點。不要爆量、躁進。

﹍﹍﹍

H業者:若地方政府有要求綠能一定比率,才可以設立工廠,則建議納入免競標。

管見:

這相當切題,可以思考。

﹍﹍﹍

I業者:

附加費不徵收,有圖利IPP與台電、大汽電共生之嫌疑

管見:

錯誤的見解。附加費不徵收,是圖利全民,因為全民享受再生能源發電,但不付費。

﹍﹍﹍

J業者:

台灣FIT下滑,完全不確定性,很多業者改投資入日本與美國

管見:

這是個廠商商業策略之問題

若明年競標,仍有業者來競標,就很難說,政府競標制度有錯。

﹍﹍﹍

K業者:

建議將再生能源業務,參考德國,放在環保部會之執掌

管見:

這一個議題,我也相當贊同。但此時涉及相當難的,必須修改再生能源發展條例主管機關之問題。

恐怕難度很高。

﹍﹍﹍

總之

整場會議之討論

幾乎都是著重在廢競標

或者與競標無關之費率等等之討論

根本文不對題

至於,免競標對象之主題

雖中間有零星之討論,但仍不夠聚焦,只是附帶之議題而已

﹍﹍﹍

顯然若免競標對象,是一個產業相當關注的是情

顯然必須形成一套比較有『系統』性之論述

但似乎針對個別議題,業者毫無事先準備

也讓政府提供了一個空白的問題

希望先詢問業者的意見的美意,似乎打了折扣

﹍﹍

當然在很多溝通模式上,

往往是政府先提供草案,讓業者討論

但此時,業者又會質疑,政府有預設立場

但問題就在:若政府不預設立場

你們反而討論更加失焦。

似乎兩害相權

我會支持政府應該要有預設立場也!

不然變成很無意義的討論

﹍﹍﹍

模擬說帖

﹍﹍﹍

我在看很多決策過程,這幾年的觀察

慢慢形成一個感想就是

若參考國外的決策模式,我只能說

台灣政府,其實是相當有心在回應各界的質疑

只要外界有一些質疑

內部就是開不完的會

在內部討論時,也有討論到很多質疑

或許在結論看不出來

但至少程序有做到

但問題就在,

很多參與的民眾、NGO、業者

往往只會丟問題,不丟建設性的解決方案

或者每次來參加會議,都講跟會議不相干的主題

最後只會藉口說,政府沒有心與民眾溝通,溝通不足

但問題就在,大家都提破壞性的問題,而沒有建設性的意見

永遠都是在講有無的問題,而不在講制度精緻化的問題

殊不知

真正難,就在形成一個有建設性的制度

﹍﹍

廢除競標制度,真的可以解決所有的問題?

我倒不同意

因為以世界各國來說,也有一堆失敗的FIT。

回歸FIT,一定就可以因應大家的疑慮。顯然是未必。

﹍﹍﹍

反而外圍民眾與業者之不認真

讓政府更加輕鬆

因為,一場會下來,反正也不需要做什麼樣的整理。因為討論內容都跟會議無關。輕鬆愉快!

若大家能夠提供更專業性的辯論,而不是意識型態之爭,提出更多其他國家競標失敗之實際數據

可能比在那邊講空話好很多

﹍﹍﹍

這也顯示出我國業者、產業工會、NGO

在找尋資料,能力相當的不足

而忽視其他專業的結果

導致無法形成有效之政策與法規說帖

我在找尋資料中,往往看到歐美很強的NGO與產業工會

都會提供相當專業的建議

讓民眾可以放下對於設置昂貴再生能源的疑慮

很多甚至扮演 『半官方』的功能角色

產業工會,與官,並非全然要對立

可以一起形成一些措施

而官,也需要產業工會之意見與對話

但推動總是需要一些時間

若什麼事情都要推到零和戰局

這樣很難促進制度改革與進步也

 

 

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