本研究室於氣候變遷下環境與能源法學的對話研討會,與環保署沈署長暢談以「空氣污染防制基金做為平台」之中央、地方、產業多贏之局面

昨日假台北大學民生校區,舉辦之「氣候變遷下環境與能源法學的對話研討會」

上午場次,主要是談論氣候變遷法制與地方自治權限之問題

討論之焦點,無非著重在地方是否有權針對氣候變遷事務?特別是,雲林與高雄針對氣候變遷課徵某種碳費或調適「費」之問題

而環保署沈署長、蘇永欽大法官、前大法官許宗力、理律法律事務所李念祖律師等重量級人物,均蒞臨指導

甚至:也有高雄市環保局局長參與、環保署主秘之參與

可見各界之關注

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上午討論之焦點與主題

似曾相識

其實無非就是

  • 地方政府(高雄、雲林)主張,他們想要針對氣候變遷做調適或減緩 但沒有資金 而他們又是這些實際污染的受害者。似乎隱含有未來就算中央政府進行任何特別公課或碳稅之徵收,中央也是全拿之意味。或者中央也沒有給很多錢讓他們做。
  • 而環保署的立場,則是主張,二氧化碳跟傳統污染物不一樣,不應該在地方層級處理。適合在中央處理。故未來相關稅或費等機制,均適合在中央處理。

雖然當中有討論到很多稅與費在學理上的定位之討論

不過基本上雙方的論述

都是堅持在這兩個觀點

好像就是呈現一種

「零和戰局」的現象zero sum game 

簡單的說,就是地方想要錢,想要收取錢;但中央似乎是不想給,且想要由中央來收

整體的討論大概都是集中在這樣的一個有點各說各話的局面

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然而,本研究在聆聽的過程當中

一直在思考

好像雙方的論述過程當中

都忽略了某些點

其實這不是一場零和戰局

而應該是一場「多贏」的局面

而主要的平台,也就是環保署在五月將二氧化碳指定為污染物後

若未來透過空氣污染防制基金作為一個平台

將可以創造 中央之EPA、地方政府、甚至(!)中鋼等高耗能產業多贏之局面

皆大歡喜之局面!

反而若未來透過能源稅(或碳稅),反而會變成「多輸」的局面

首先,在針對處理「碳」之資金機制

可以碳稅,或某種費加以處理

若以碳稅處理之結果,就是跑進財政部,統收統支

且,因為稅的性質不具「對價性」(故,繳交者,如中鋼等高耗能產業,不能取得對價)

而這樣的結果,也將造成:EPA、地方政府沒有一個處理氣候變遷的穩定收入;高排碳戶交了,但無法取得對價。

故稅的方式處理,對大家可以說是全輸

當然唯一得利者,就是中央的財政部、國庫、或者全中華民國老百姓。

但可能對於氣候變遷事務之處理,未必是好事。(除了,稅會促進業者行為改變之觀點)

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那何以以「空污基金」做為平台

是一個多贏的局面呢?

簡單的說,在目前體制下,其實空污基金,就有一定的(甚至相當高的比例60%)比例回饋到地方

(第十六條前條空氣污染防制費除營建工程由直轄市、縣(市)主管機關徵收外,由中央主管機關徵收。中央主管機關由固定污染源所收款項應以百分之六十比例將其撥交該固定污染源所在直轄市、縣(市)政府運用於空氣污染防制工作;但直轄市、縣(市)政府執行空氣品質維護或改善計畫成果不佳經中央主管機關認定者或未依第十八條規定使用者,中央主管機關得酌減撥交之款項。)

而地方政府可以將該資金,應用在處理相關空氣污染所引發之問題

  • 一、關於主管機關執行空氣污染防制工作事項。
  •     二、關於空氣污染源查緝及執行成效之稽核事項。
  •     三、關於補助及獎勵各類污染源辦理空氣污染改善工作事項。
  •     四、關於委託或補助檢驗測定機構辦理汽車排放空氣污染物檢驗事項
  •         。
  •     五、關於委託或補助專業機構辦理固定污染源之檢測、輔導及評鑑事
  •         項。
  •     六、關於空氣污染防制技術之研發及策略之研訂事項。
  •     七、關於涉及空氣污染之國際環保工作事項。
  •     八、關於空氣品質監測及執行成效之稽核事項。
  •     九、關於徵收空氣污染防制費之相關費用事項。
  •     十、執行空氣污染防制相關工作所需人力之聘僱事項。
  •     十一、關於空氣污染之健康風險評估及管理相關事項。
  •     十二、關於潔淨能源使用推廣及研發之獎勵事項。
  •     十三、其他有關空氣污染防制工作事項。

但問題就在於,過去並未將二氧化碳納入空氣污染

故恐怕在用途上,將引發一些爭議。

然而,在環保署在五月將co2指定為空氣污染物後

未來也將讓地方政府在將這一筆資金用於處理二氧化碳等氣候變遷事務之正當性,大幅提昇

而如高雄、雲林等具有嚴重空氣污染之地區,相對而言,也可以取得更多的資金挹注

即便目前徵收之金額並不包括碳之考量

但至少這一筆資金的彈性應用

不至於像地方政府所主張者,都沒有錢可以做事。

這就是一筆錢也!

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而展望未來

未來在兩種模式運作下 有可能更加得利

第一、中央EPA開始針對二氧化碳收取空氣污染防制費後

也必須依據空氣污染防制法

將60%之收入,撥給地方

這對於一個中央的特別公課來說,是一個相當難得的高的分配給地方的比例

也因此,我覺得很奇怪的是

地方政府為何一直挑戰CO2並非空氣污染防制法之污染(以我的觀察,很多論點似乎有誤會,認為一但是空氣污染物,則要適用空污法從第一條到最後一條的規定。但實際上,空污法,針對不同的污染物,有不同程度的管制與規範。)

因為,你必須將他朝空氣污染物之定位,你才分的到百分之六十

否則一旦他不是,或跑到能源稅,就是中央「全拿」的局面

地方反而輸

或許地方認為他可能可以比60%拿的更多

但實際上真的是如此嗎?

其lobby的策略,似乎應該轉向支持EPA此一政策

甚至LOBBY的方向,應該要協助提高每噸碳的 空氣污染防制費

因為只有這樣子,才可以分的到更多

故其利益其實與環保署是相同

第二、則是隱含在釋字426

因為釋字426有提到空氣污染其實有某種因地制宜的特性

故應該有因地制宜的考量

故若套用在這樣的觀點

地方政府其實就可以搭這一個順風車

強調可能因為一些地方的污染量特大 而產生了某種 加速效果或累積效果(accumulated effect)

而讓環境污染加劇

故有必要課徵更多的費用

如:針對硫氧化物 或針對未來的co2等等

也因為這一個「污染物」本質

且已經有釋字426號解釋在前頭

[釋字426: 有關機關對費率類別、支出項目等,如何為因地制宜之考量,仍須檢討改進,逕以法律為必要之規範。至主管機關徵收費用之後,應妥為管理運用,俾符合立法所欲實現之環境保護政策目標,不得悖離徵收之目的,乃屬當然。]

在進行相關課徵之正當性也大幅提高

況且

空污基金並沒有細到指定地方政府必須依據污染之種類,「比例式地」應用資金

所以地方收取的這些額外的錢

就算「全部」用在處理氣候變遷事務,也相對比較不會產生爭議!

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本研究室也利用中午餐敘的時間

與環保署沈署長分享上述之概念

實際上當然沈署長也提到:他在很多場合也一再強調空污基金,地方可以分六十趴

不過我的感覺是

其實在很多時候

地方政府,只聽到中央將二氧化碳列為空氣污染物,地方無權介入這些用語

一聽到這裡

感覺很多地方政府代表就沒有心思繼續聽下去了。。。

就很難發現這一個奧妙的操作模式也!

實際上應該強調的重點是

這不是地方可以介入的事務,但很顯然地,地方並不是吃虧者

反而因為這樣子,讓地方可以利用空氣污染物的特性,拿到更多的 60%的經費

(因為,以CO2污染,老實說,並不是非常地在地性,故地方政府實際上並不值那麼多的60%的經費)

也因此,本研究室一再分析認為

其實地方政府是這一個模式(二氧化碳為污染物;碳費改以空氣污染防制費課徵)下面

重大的得利者!

但卻詭異的是,仍舊持續在反彈當中

而本研究也認為

中鋼等高耗能產業

在此種模式下,也是相對損失較低之模式

故以空污基金為平台

實則可以營造多贏之局面也!

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除了針對此一議題外

本研究也以「能源法代表」之身份

分享了自己對核能科技、能源政策等等之看法

而原能會副主委周源卿博士也蒞臨

指出相關研究當中,科技面、政策面甚至法制面不足之處

其實我與周博士之感觸相當類似

便是

此部門之法學 如能源法學、原子能法學等等

由於法律人對於相關產業之關懷 或者相關科技之關懷 稍有欠缺

故論述之模式

往往相對簡單

就是:「國外有什麼,我們台灣為何沒有什麼。」「台灣政府沒有在作什麼,我們需要作什麼」

但往往很多情況是:

「國外有什麼,未必是正確的」「國外有很多種,不是只有一種」「台灣真的沒有什麼嗎?是因為沒有參與決策過程,所以不知道,只能從媒體上道聽途說」

「台灣政府其實已經做了什麼,只是研究者不知道而已」

而也因為這樣

我們常常處於一種羅生門式的辯論與討論

就以民眾參與來說

在核能討論中,常會說民眾參與不好、民眾溝通不佳

但實際上,你若仔細去看國外的情況

那怕是德國

也是民眾溝通與參與不足

原因為何?其實很清楚

因為,民眾參與這件事情,你可以從程序面與實體面來談

程序面,法律機制上,其實只是想要確保他的程序面的完整性就好

但 往往很多情況,往往是 實體早已經決定

所以實體最後做出對民眾不利的觀點, 民眾參與在怎麼樣

都不會有民眾滿意

除非計畫停擺癱瘓

這不僅台灣遇到這樣

去看很多德國近來電網、電塔設置的程序,也有很多民眾認為民眾參與不足、時間太短等等

同樣地,想要瞭解政策環評制度也必須對於政府決策過程與決策類型,有相當程度的參與

否則,往往就會說 台灣政府沒有在作政策環評?或者政策環評過程當中,民眾參與不足。(近來能源政策發展綱領之SEA之民眾參與資訊,請參見:http://www.tri.org.tw/energy/Web%20page%20images/home%20image/home.html

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而實際上我覺得往往核心的問題

不是出現在民眾參與或者資訊公開等

而是在於沒有辦法促進「實質參與」與「實質對話」

舉例言之

民眾參與之過程,不是只有政府要做功課而已

民眾,其實也要做功課

在很多民眾參與的場合

本研究往往看到的

就是 很多民眾參與時,其實根本沒有針對當天討論的主題,做深切的談論

如:能源發展綱領之說明會,其實重點是在能源政策本身,但很多與會人士,在談論再生能源發展條例下針對太陽光電之FIT制度問題。。。。根本就是偏離主題

也因此,制度改革方向,不是只是一直強調

台灣政府應該要像國外政府一樣引進民眾參與之機制(有/無)

實際上是,台灣已經有民眾參與了!

命題反而應該是在:我們怎麼樣「實質地」fine-tune民眾參與

這才是我覺得核心應該討論的命題

國外有什麼讓民眾參與更好的制度

民眾、政府都不敢亂講話?打混?

很明顯地 結合資訊公開的民眾參與機制

英國的public consultation,將彼此的言論公諸於事 讓全世界檢驗

就是一個可以避免 民眾參與形式化之重要典範

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最後本研究再次對於有機會參加此一盛會

深感高興

特別感謝台灣環境法學會能夠鼓勵這種

環境法學與「能源法學」之對話

畢竟

能源法學,並不是一個不尊重環境法學之研究領域

雖然在世界各國 大學的能源法制中心與環境法制中心往往分離

只有少數是合一

不過在本研究室之觀點下

由於至今沒有一完美無瑕可以考量所有環境保護觀點之能源科技存在

能源法學只能站在「合理化」各種能源科技發展之角度(如目前短期間內必要之惡之核能也,這也是下午場次之主要主題)

不過透過今天的會

也讓這兩個法學或者說 對核能科技或能源政策更加瞭解

恭賀大會圓滿落幕

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